¿Qué hacer con el empleo público en el Perú?, por Fernando Cuadros Luque

Según INEI, en Perú existen 1,5 millones de trabajadores estatales, quienes representan el 9% del empleo nacional, y se ubican por debajo del promedio OCDE y regional. En 2004, el empleo público representaba el 8% del empleo total, por lo que no se puede decir que se haya registrado un crecimiento significativo del mismo en términos relativos. No obstante, hay una mala gestión de los recursos humanos estatales, la cual afecta la calidad de las políticas y servicios públicos.

Entre los principales problemas, está la inexistencia de una carrera pública meritocrática, lo que limita el crecimiento del capital humano estatal, desincentiva el ingreso de los profesionales más talentosos y crea un espacio propicio para la contratación arbitraria de personal no preparado, que suele ser permisivo con la corrupción.

A ello se suma el excesivo número de regímenes laborales con reglas distintas para trabajadores que realizan funciones similares, lo que genera mayor complejidad en el manejo de los recursos humanos y limita el ejercicio de los derechos laborales.

Así, hay regímenes, como el regulado por el DL 276, donde el 80% de los ingresos laborales no tiene carácter remunerativo, lo cual implica que no se consideren como base de referencia para los aportes a Essalud y al sistema previsional ni para el cálculo de los beneficios laborales de los trabajadores, como la CTS.

En la misma línea, existen regímenes precarios como el CAS (regulado por el DL 1057), que no brindan estabilidad en todos los puestos y establecen beneficios laborales recortados respecto a otros regímenes utilizados en el Estado, como el regulado por el D. Leg. 728 (régimen privado).

Otro de los problemas del servicio civil es la informalidad laboral; es decir, la no declaración en planilla de trabajadores que en la práctica realizan labores subordinadas. Hablamos principalmente de los locadores de servicios fraudulentos, quienes no acceden a ningún beneficio laboral. La tasa de informalidad laboral estatal es 10% según INEI, situación inaceptable y vergonzosa para el Estado peruano, que debería dar el ejemplo en el respeto de la normativa laboral.

El incumplimiento de la normativa laboral por el propio Estado se origina, entre otros factores, por la inexistencia de una fiscalización laboral integral que proteja a los trabajadores públicos (solo aquellos sujetos al régimen privado —11% del empleo público— están cubiertos por la inspección laboral).

Por otro lado, si bien desde el restablecimiento de la negociación colectiva de materias económicas —el 2022—, la tasa de sindicalización ha venido repuntando, todavía se ubica en un nivel bajo, y alcanza solo al 18% de trabajadores públicos, según el MTPE. Ello por el significativo porcentaje de empleos temporales (más de 30%), prácticas antisindicales, poca cultura del ejercicio de los derechos colectivos, desconfianza en cierta dirigencia sindical, etc.

Otra falencia en la gestión del empleo estatal es la ausencia de un espacio de diálogo social a nivel macro, similar al CNTPE, donde se discutan las políticas de empleo público entre el Estado como empleador y las principales confederaciones sindicales estatales. Ello contribuiría a aplicar reformas como la del servicio civil, reducir los conflictos laborales y simplificar los procesos de negociación colectiva.

Finalmente, respecto a la implementación de la reforma del servicio civil (Ley 30057), que busca unificar a los trabajadores CAS, 276 y 728 bajo un nuevo régimen, hay nula voluntad política por acelerarla (apenas 4.000 trabajadores públicos han transitado al nuevo régimen, siendo un resultado paupérrimo); existe escasa claridad de las escalas remunerativas y varias quedaron desfasadas; hay temor a la gestión del rendimiento y despidos; etc.

¿Qué se debería hacer?

Es clave destinar los recursos públicos necesarios para implementar rápidamente la reforma del servicio civil, la cual establecería un régimen meritocrático, brindaría estabilidad a los trabajadores, mejoraría sus condiciones laborales, permitiría acceder a mejor capacitación y simplificaría la gestión del empleo público con reglas uniformes. Servir estimó un costo de implementación de S/8.000 millones en lo que respecta al Gobierno nacional y los Gobiernos regionales. Lamentablemente, el Congreso prefiere seguir regalándoles miles de millones de soles vía recortes tributarios a empresas que no los necesitan.

Además, se debe simplificar el tránsito al régimen del servicio civil, estableciendo que los trabajadores CAS que cumplan ciertos requisitos (como realizar labores permanentes y contar con un mínimo de años de servicio) pasen al nuevo régimen vía la aprobación de un curso organizado por la ENAP, demostrando la suficiencia en sus funciones. Resultaría más eficiente que organizar cientos de miles de concursos públicos para trabajadores que ya son parte del Estado, lo cual es complejo de aplicar, no garantiza la meritocracia (dada nuestra realidad) y constituye un derroche de recursos públicos que podrían ser mejor utilizados. Más aún, cuando se cuenta con el sistema de gestión del rendimiento para evaluar periódicamente el desempeño de los trabajadores.

También es fundamental presentar de manera sencilla las escalas remunerativas del nuevo régimen del servicio civil, ya que se basan en un sistema complejo de cálculo, difícil de entender para los trabajadores; además de actualizarlas, dado que muchas han quedado desfasadas y hay trabajadores que terminarían recibiendo una menor remuneración mensual.

Sobre la informalidad laboral estatal, debe haber un mandato interno para dejar de contratar como locadores de servicios a quienes en realidad cumplen funciones subordinadas, ya que, además de ser ilegal, entorpece la implementación de la reforma del servicio civil. Adicionalmente, Servir tendría que encargar a la Sunafil la fiscalización del cumplimiento de la normativa laboral en todos los regímenes estatales, pero no bajo una lógica de imponer multas, sino de hacer cumplir las reglas laborales y sancionar administrativamente a quienes no las respeten.

También ayudaría a la aplicación de la reforma del servicio civil que Servir deje de autorizar excepciones al límite de servidores de confianza, pues va en contra de una real meritocracia; así como poner coto al uso desnaturalizado de la contratación temporal bajo el nuevo régimen del servicio civil, que se estaría dando en ciertas entidades; y restablecer vía ley que ninguna entidad pública debe quedar fuera del régimen del servicio civil, siguiendo el mandato del Tribunal Constitucional.

Por otro lado, es clave crear un Consejo Nacional del Empleo Público, como un espacio de diálogo social donde se discutan las políticas de empleo público entre las partes interesadas.

Finalmente, Servir debe posicionarse como rector en gestión del empleo público, con un enfoque integral y garantista que no sea percibido como contrario a los intereses de los trabajadores, sino como promotor de su desarrollo. Cae de madura su reestructuración y evaluar su adscripción al MTPE o su conversión en un ministerio, para fortalecerlo.